Йоханнесбург, крупнейший город Южной Африки, все чаще не справляется с самыми простыми задачами — от подачи чистой воды и электричества до содержания дорог и обеспечения безопасности жителей. Проблема, как следует из нового анализа, глубже, чем просто слабое руководство: речь идет о поломанной системе власти и ответственности.
В качестве примера авторы предлагают Медельин — город, который когда-то считался самым опасным в мире, а позже стал символом возрождения. Его опыт показывает: город можно вернуть к жизни, если дать коммунальным службам реальную самостоятельность и защитить их от политических игр и криминального давления.
Йоханнесбург — крупнейший город Южной Африки — все чаще оказывается не в состоянии выполнять даже базовые обязанности: обеспечивать чистую воду и электричество, поддерживать дороги и защищать безопасность жителей. У города есть все признаки «сломленного» мегаполиса: ухудшающийся финансовый контроль, растущий фонд оплаты труда, нестабильные коалиции и частая смена мэров.
Но простого перечисления проблем недостаточно для объяснения кризиса. Главная причина, по мнению специалистов, гораздо глубже и связана не только с качеством управления, но и с устройством самой системы. Без точного диагноза, как отмечается, невозможно начать настоящее обновление.
В течение последних трех десятилетий исследование проблем госуправления в Южной Африке сосредоточивалось на вызовах постапартеидного периода. Опыт работы на местном уровне — и как активиста, выступавшего против апартеида, и как участника команды, готовившей White Paper по местному самоуправлению в 1998 году — позволил взглянуть на ситуацию в Йоханнесбурге особенно внимательно.
В недавно опубликованной работе о кризисе города и необходимости институциональной реформы анализируется, почему за последние десять лет управление Йоханнесбургом так сильно деградировало и что можно сделать для его восстановления. Вывод жесткий: привычное объяснение, сводящее все к плохому управлению и слабому лидерству, недостаточно.
Суть проблемы — институциональная и правовая. Администрация города во многом существует лишь формально: вся власть сосредоточена у совета. Городской менеджер не обладает изначальными полномочиями нанимать персонал или принимать оперативные решения. Именно эта конструкция, а не только смена политических фигур, делает систему хрупкой.
Для поиска решений предлагается пример Медельина — второго по величине города Колумбии. Долгое время он официально считался самым смертоносным местом в мире. Однако восстановление города стало возможным благодаря власти, которая смогла объединить безопасность, инвестиции и эффективную работу коммунальных служб.
Йоханнесбургу, как утверждается, нужен похожий подход. Его коммунальные структуры — City Power, Johannesburg Water и оператор по вывозу отходов Pikitup — должны получить реальную операционную автономию. Городу предстоит решить, станут ли эти компании инструментом восстановления или же политические и криминальные сети вновь помешают переменам.
За последние 30 лет Йоханнесбург превратился в крупную агломерацию, поглотившую другие города и муниципалитеты. Идея заключалась в создании новой метрополии, способной перераспределять ресурсы между исторически неравными территориями. Позднее город был перестроен в рамках плана iGoli 2002: ключевые функции сферы услуг были реорганизованы в корпоратизированные структуры.
Энергетический департамент стал City Power — компанией, полностью принадлежащей городу. Водное хозяйство превратилось в Johannesburg Water, которым на раннем этапе управляла французская компания Suez-Lyonnaise des Eaux. Pikitup был создан как муниципальная компания, отвечающая за сбор мусора и уборку.
Идея состояла в том, что такие функции по сути являются крупными техническими бизнесами и должны управляться именно так: с отдельным менеджментом, четкой ответственностью, квалифицированными специалистами и финансовой дисциплиной. Но с самого начала эти реформы вызывали споры. Профсоюз муниципальных работников Южной Африки и общественная кампания Anti-Privatisation Forum выступали против них, считая уступкой неолиберальной модели.
При этом город так и не определил, как именно должны соотноситься коммунальные предприятия и городская администрация — особенно в вопросах управления и финансов. В результате возникла гибридная система. От коммунальных служб требуют работать как от бизнеса, но многие ключевые элементы, без которых бизнес не функционирует, остаются централизованными и политически оспариваемыми.
Биллинг, казначейство, распределение средств, назначения сотрудников, закупки и капитальные расходы так и не были защищены от общей муниципальной нестабильности. Формально коммунальные службы получили автономию, но этого оказалось достаточно лишь для размывания ответственности, а не для защиты собственной работы.
Проблема, по сути, политическая. Закон о муниципальных системах, принятый в 2000 году, ввел должность муниципального менеджера, назначаемого советом. Однако он не провел четкую границу между политическим руководством и административной властью. Советы по-прежнему глубоко вовлечены в назначения и старшие административные решения.
Исполнительные мэры, мэрские комитеты, советы директоров и руководители структур — у всех есть свои роли, но ответственность распылена. С переходом к коалиционному периоду, начавшемуся в 2016 году после потери Африканским национальным конгрессом большинства в городском совете, административное пространство стало еще слабее.
За последнее десятилетие город слишком часто был разделен между партнерами по коалиции. Каждый из них рассматривал департаменты и структуры как личную сферу влияния. Это отразилось на назначениях, советах директоров, закупках и оперативных решениях. В итоге муниципальные институты стали политическим ресурсом.
Коммунальные службы, которые должны быть техническими организациями, обеспечивающими город, превратились в площадки для патронажа, извлечения ренты и борьбы группировок. Именно здесь опыт Медельина становится особенно полезным ориентиром.
В 1980-х и 1990-х годах этот город считался самым жестоким в мире. Но к 2013 году его уже называли самым инновационным. Возрождение Медельина стало возможным благодаря восстановлению публичной власти там, где ее подменяли мощные преступные и вооруженные картели.
Государство должно было снова стать видимым и полезным в тех сферах, где прежде отсутствовало или действовало как источник угрозы. Центральную роль в этом сыграла муниципальная компания Empresas Públicas de Medellín, обеспечивавшая электричество, воду, санитарные услуги и телекоммуникации.
Она генерировала доход, поддерживала инфраструктуру и помогала финансировать более широкую инвестиционную программу города. Медельин показал, что общественная коммунальная компания может быть одновременно коммерчески дисциплинированной и социально полезной.
Это и есть главный урок для Йоханнесбурга: коммунальные службы становятся проблемой, если ими плохо управляют, если они политизированы, если у них нет защищенных денежных потоков, компетентного менеджмента и четких полномочий. Опыт Медельина показывает, что такие структуры могут стать частью обновления города, если у них есть соглашения с городом как акционером, правила по биллингу и казначейству, прозрачные и измеримые показатели эффективности, а также защита от политического вмешательства в назначения, операции и закупки.
Однако сопротивление переменам неизбежно. Реформа затронет интересы, которые выигрывают от нынешнего хаоса. Часть этих интересов находится внутри официальной политики, часть — в советах директоров, структурах, департаментах и цепочках поставок. Кто-то действует через подрядчиков, местных посредников или криминальные сети.
Программа реформ, угрожающая таким схемам, почти наверняка столкнется с сопротивлением. Оно может проявляться в виде судебных исков, саботажа, утечек, дезинформации, трудовых конфликтов, повреждения инфраструктуры, запугивания чиновников и насилия в районах работ и депо.
Восстановление Йоханнесбурга потребует не только профессионализации, но и принуждения к порядку. Нужна профессиональная и относительно автономная администрация, а также полицейская стратегия, способная защищать инфраструктуру, должностных лиц, подрядчиков и жителей от организованного срыва работы.
Это не означает милитаризацию муниципального управления. Это означает признание простого факта: предоставление услуг невозможно без реальной публичной власти.
